Suministro de Agua: Tasa o Tarifa
¿Por qué en algunos municipios la factura del agua es de mayor importe que en otros? ¿Por qué en algunos municipios se corta dicho suministro por impago y en otros no?
Esta cuestión esta directamente vinculada a la naturaleza jurídica del suministro de agua y a su forma de gestión.
En primer lugar, debemos aclarar varios conceptos:
¿Qué es una tasa?
Como se recoge en el artículo 20 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales es, en todo caso, una prestación patrimonial que establecen las entidades locales “por la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerará voluntaria la solicitud o la recepción por parte de los administrados:
Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.
b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.”
Tras leer esta definición podemos deducir que el suministro de agua tiene una naturaleza jurídica de tasa, debido a que es un bien que para nada es de recepción voluntaria, al ser un servicio esencial y necesario para el desarrollo de la vida social o privada de cualquier persona, como se recoge en el precepto.
En esta línea,donde la coactividad del servicio, como es, el suministro de agua domiciliaria es la característica esencial para vislumbrar su naturaleza jurídica, se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo del 23 de noviembre de 2015 (recurso 1091/2013): “lo esencial era determinar si estamos ante prestaciones coactivas por servicios de carácter obligatorio, indispensables o monopolístico (…)”. Por si surgiera alguna duda acerca de la naturaleza coactiva de la tasa, en la sentencia núm. 185/1995 del Tribunal Constitucional se confirma que, prestación coactiva es aquella actividad de solicitud obligatoria, en la que no se da una libertad de elección. Y aclara la sentencia que “la libertad o espontaneidad exigida en la realización del hecho imponible y en la decisión de obligarse debe ser real y efectiva”. Por lo que, está aún más claro como el servicio de suministro de agua domiciliaria no supone una elección voluntaria de no solicitarlo, pues es indispensable para el desarrollo de la vida social y privada. De igual forma, lo defendían autores como MERCEDES RUIZ GARIJO al exponer que, la obligatoriedad del servicio podría venir impuesta por estar en régimen de monopolio o ser imprescindible para vida individual o social, o PABLO CHICO DE LA CÁMARA, que reconocía esa coactividad material de la tasa, como criterio subjetivo recogido en la sentencia núm. 185/1995 del TC, y matizaba que la finalidad de esta coactividad material definida por el Alto Tribunal era que los servicios básicos e imprescindibles para la sociedad no cayeran en manos privadas, y tuvieran carácter de precios.
Ahora bien…
¿Qué es una tarifa?
En nuestro ordenamiento jurídico no podemos encontrar una definición explícita y concreta de tarifa, pero con el estudio de la doctrina y algunas referencias en el Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales o en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, se puede entender que en este supuesto, la tarifa se refiere a una forma de precio público establecida por tramos o con ciertos mecanismos de regulación.
Por tanto…
¿Qué es un precio público?
Como se encuentra recogido en el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos:
“Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.”
Con la lectura de este artículo, no se puede dudar de que la contraprestación por el suministro de agua domiciliaria está bastante alejada de configurarse jurídicamente como precio público o tarifa (de precio), por no ser un servicio de solicitud voluntaria.
Sin embargo, en la práctica varios municipios, como es el caso de Madrid, han aplicado tarifas ilegales (de precios) a este servicio esencial durante bastante tiempo, siendo denunciadas ante los tribunales reclamando su naturaleza jurídica real de tasa, para que, finalmente la solución que se haya tomado haya sido dar una cobertura legal a dicha situación, y legalizar estas tarifas ilegales, mediante la introducción de un último párrafo al artículo 20 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales:
“6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.”
Es decir, ahora puede elegir cada municipio, con total libertad, si establecer una tasa o una tarifa (de precio), en función de si eligen gestionarlo por una entidad privada o de forma indirecta, o gestionarlo por el propio ayuntamiento, sin tener en cuenta en ningún momento cuál es la naturaleza jurídica real de la contraprestación por el suministro de agua domiciliaria.
Pero realmente, ¿cómo nos afecta a nosotros esta libre elección de los ayuntamientos?
En el ámbito de aprobación, en el régimen jurídico de la tasa se requiere una reserva de ley, carente en el ámbito de la tarifa (de precio), que su única regulación es pasar por la aprobación de la comisión de precios correspondiente.
En su ámbito funcional, el régimen legislativo que se aplica a la tasa regula sus elementos esenciales, unos criterios de cuantificación, requiere de una memoria económico-financiera, sujeto a presupuestos públicos, y exigible vía de apremio. Mientras que el régimen jurídico de la tarifa huye de estas exigencias fijando una relación totalmente contractual con los usuarios, sujetos a la jurisdicción civil, y con posibilidad, por tanto, de que exista el corte de suministro por impago. Dejando totalmente desprotegidos a los usuarios.
Asimismo, respecto a la cuantía, debemos tener en cuenta dos puntos:
En primer lugar, la tasa que se pueda establecer el suministro de agua domiciliaria siempre será como máximo igual al coste del servicio, sin embargo, en el ámbito de los precios públicos, será como mínimo ese coste del servicio. Lo que conlleva, como se irá viendo una subida en la factura del agua cada vez mayor.
Y, en segundo lugar, el régimen tributario da cierta protección a los usuarios teniendo en cuanto a su capacidad económica, como principio constitucional de justicia tributaria (artículo 31 CE). Mientras que, en el régimen tarifario, prima más un principio de equivalencia, y las únicas bonificaciones o exenciones son frente al consumo, que no siempre mide esa capacidad económica.
Está claro que una gestión jurídico-privada del suministro de agua, supone cierta contradicción con un régimen tributario, pues entraríamos ante una relación contractual, y una forma de gestión indirecta tiene ciertas limitaciones por la concurrencia de un beneficio o de darse “en régimen de derecho privado”.
Pero es sorprendente que el camino que haya tomado el legislador sea legalizar estas tarifas municipales (de precio) , permitiendo a los ayuntamientos una huida del derecho tributario, y por tanto una menor protección jurídica a los usuarios.
No olvidemos la implicación que tiene esta huida del derecho tributario en lo usuarios, pues está reconocida la superioridad de las tasas respecto a los precios o tarifas, en cuanto a las garantías legales, como el principio de capacidad económica, el aviso del pago de la factura, la quiebra del principio de corte por imago, o la exclusión de la vía civil.
RUIZ GARIJO, Mercedes. 2016. “Un Nueva Reforma De La LGT Sin La Participación De Las Entidades Locales.” Tributos Locales (125): 11-27.
RUIZ GARIJO, Mercedes. 2003. “El Retorno De Las Tasas Judiciales. Un Debate Abierto.” Nueva Fiscalidad (7): 123-144.
CHICO DE LA CÁMARA, Pablo. 2010. “Las Tasas Municipales: Nuevas Oportunidades Para Su Establecimiento Como Recurso Ordinario De Financiación De Las Corporaciones Locales.” Tributos Locales (97): 115-166.
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